立法院在開放美牛進口這項政策上，「是否」或「應否」有憲政上的角色？先談「是否」的部分。按照蘇起的說法，台美之間互簽的是「議定書」，而protocol通常是指國與國之間的協定，或是國際協定的補充條款，例如「京都議定書」就是「聯合國氣候變化綱要公約」的補充條款。

美牛議定書 立院有權審查

由此可知，議定書雖未有條約之名，但卻是具有法律效力的兩國或多國間的協定。一般行政命令，立法院都有權「備查」，必要時更可將「備查案」改為「審查案」，遑論是有法律效力的國際協定？

更何況，蘇起所謂「議定書高於法律」的說法雖然錯誤，但他的說法卻也弄巧成拙：依憲法，所有法律案都應送立法院審查，美牛「議定書」既高於法律，當然就非行政命令，既非行政命令，立院也當然更有權「審查」而非「備查」。

也因此，台美所簽之美牛議定書，送立院備查是必然；立法院甚至亦可依蘇起的說法，要求行政院以法律案或條約案送立院審查；行政院如果既不送請審查，或者連備查都拒絕，那就明顯違法甚至違憲。

換個角度看，台美之間並無邦交，卻能以簽訂議定書的方式規範美牛進口，在外交上可謂一項突破；但既要接受外交突破的讚譽，當然就相對要承擔國會監督的義務；講句難聽的話：誰叫你簽的是「議定書」，換個其他名字，例如協議或備忘錄等等，也許還可以找到法律漏洞，逃避國會的監督。

讓美牛進口 罔顧立院決議

再談「應否」的部分。二○○六年在國民黨立委強勢主導下，立院曾作出決議，要求行政院必須向立委報告並經同意後，始可開放美牛進口；決議的白紙黑字仍在，馬政府卻未事前知會立院，就逕行決定開放美牛進口，顯然是罔顧立院決議，有藐視國會之嫌。當初主導決議的那些國民黨立委，如今仍是國會多數黨成員，如果他們不能依照自己當初通過的決議，在這次美牛進口政策中扮演積極監督政府的角色，豈非自打耳光？甚至是自甘墮落，棄立法權如糞土？

民主國家的秘密外交談判，在談判過程中，因為擔心洩密而橫生枝節，確實可以不知會國會；但通常在談判即將完成前，卻必然會先行告知少數特定的國會領袖，例如多數黨與少數黨的領袖，以及相關委員會的主席。

但台美間的美牛談判，卻是直到雙方代表在議定書上簽字後，立委才與一般民眾同步得知消息；按照蘇起「十七個月三階段談判」的說法，國會竟然被矇在鼓裡長達十七個月而一無所知，立院的兩黨黨鞭事前未被告知，正副院長大概也是在狀況外。蘇起批評扁政府當時「一個人一通電話」就開放美牛進口，但「十七個月三階段」的集體決策，也同樣排除國會於決策程序之外，一權獨斷與一人獨斷，祇不過是五十步與百步之差而已。

憲政權被奪 立委豈能沉默

對於攸關國民健康的美牛政策，行政權可視立法權如無物，但立法院「是否」或「應否」祇當個「憲政的沉默夥伴」？立委心中應該自有答案。